2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”谋篇布局的关键一年。《政府工作报告》提出了2025年发展的目标任务。在宏观政策实施上，面向未来，立足于长期增长的底层逻辑，着力提高全要素生产率，发展新质生产力;紧密跟踪短中期形势，着力扩大总需求，从投资消费角度促进经济循环畅通，做好短中长期宏观政策的统筹协调;同时，作为高质量发展的内在支撑，进一步以高水平对外开放促发展，为我们提供了锚定高质量发展、践行中国式现代化的现实路径。　　

2025年承前启后发展有底气、有动力

面向2025年，《政府工作报告》提出了全年工作目标并对目标的实现予以有力保障，主要包括如下方面。

　一是树立稳定的信心。提出国内生产总值增长5%左右、城镇新增就业1200万人以上的预期目标，继续要求居民收入增长和经济增长同步，同时兼顾生态环境质量持续改善。

二是提出全年工作的方法指南。在2023年中央经济工作会议提出“稳中求进、以进促稳、先立后破”的基础上，重申了2024年中央经济工作会议提出的“守正创新、系统集成、协同配合”，体现出政策的连续性和适应性。

　三是强调了政策储备上有丰富的工具箱及运用空间。包括实施更加积极的财政政策。2025年合计新增政府债务总规模11.86万亿元，比2024年增加2.9万亿元。实施适度宽松的货币政策，适时降准降息，优化和创新结构性货币政策工具，回应了社会特别关心的、更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持。尤其是提出强化宏观政策民生导向，推动更多资金资源“投资于人”，更多投资于提高人民生活品质和提升人力资本水平，意味着在过去多年的物质资本积累的扎实基础上，向更高水平的人力资本积累迈进。　　

发展新质生产力有共识、凝合力

2023年，习近平总书记在东北调研时提出的“加快形成新质生产力，增强发展新动能”，成为全社会的发展共识和共同方向，其中既包括培育壮大新兴产业、未来产业，也包括推动传统产业改造升级。为此，在政策上，通过设立万亿级创业投资基金、开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动、深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程，以及开展标准提升引领传统产业优化升级行动等予以有力支持。一方面，要培育壮大新兴产业、未来产业。深入推进战略性新兴产业融合集群发展，开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展，建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业。另一方面，要改造升级传统产业。加快制造业重点产业链高质量发展，强化产业基础再造和重大技术装备攻关，进一步扩范围、降门槛，深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程，开展标准提升引领传统产业优化升级行动。

从新质生产力发展的路径上，强调两个抓手作用，一是数智化，持续推进“人工智能+”行动，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局，加快完善数据基础制度，以及更好发挥平台经济在促创新、扩消费、稳就业等方面的积极作用。二是绿色化，完善支持绿色低碳发展的政策和标准体系，营造绿色低碳产业健康发展生态，深入实施绿色低碳先进技术示范工程，加快推进新能源基地，统筹就地消纳和外送通道建设。将数字技术、清洁能源的应用普及与制造优势、市场优势结合起来，形成未来增长的基石。　　

实现投资消费良性循环空间大、潜力足

从兼顾长远与当前的角度来看，供给与需求管理政策在实践中发挥着重要作用，促进投资与消费，不仅在当前全方位扩大内需，而且也为长期开辟更加广阔的增长空间。

一方面，投资带动新供给，创造新需求。从政府投资的角度，紧扣国家发展战略和民生需求，发挥好各类政府投资工具作用，加强财政与金融配合，强化项目储备和要素保障，加快实施一批重点项目，推动“十四五”规划重大工程顺利收官。通过实施好投向领域负面清单管理、下放项目审核权限等措施，简化投资审批流程，加快项目落地。尤其重要的是，带动和支持鼓励民间投资，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。

另一方面，在多渠道促进居民增收、完善劳动者工资正常增长机制、提高居民消费能力的基础上，制定增加优质供给、改善消费环境专项措施。安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新。从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给，释放多样化、差异化消费潜力。通过促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。　　

扩大高水平对外开放不动摇

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，无论外部环境如何变化，中国始终坚持对外开放不动摇，稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，以开放促改革促发展。

一方面，坚持立足超大规模市场，吸引全球要素集聚。2024年，中国出口占国际市场份额初步预计在14.7%左右，连续8年保持货物贸易第一大国地位。已成为150多个国家和地区的主要贸易伙伴，与30个国家和地区签署了23个自贸协定。下一步，我国还将持续深化多双边和区域经济合作，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，推动签署中国—东盟自贸区3.0版升级协定，积极推动加入《数字经济伙伴关系协定》和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》进程，坚定维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，扩大同各国利益的汇合点，促进共同发展。

另一方面，在营商环境不断优化的同时，持续扩大对外开放。当前，中国已经进入服务消费快速提升期。2025年，将推动扩大电信、医疗、教育等领域开放试点，推动互联网、文化等领域有序开放，推进服务业扩大开放综合试点示范，提升对全国服务业开放的引领作用，引进更多优质服务，提升供给质量。优化外国人来华签证政策，提升入境、住宿、支付等便利化水平，培育面向国际的教育、医疗、会展等市场。

未来，中国经济社会发展的稳定性、连续性和巨大的潜力空间，将为全社会进步和全球发展提供更多确定性、丰富的成长空间和发展机遇。2025年，一系列务实举措正朝着这一共同目标凝聚合力。

　(作者系国家发展改革委投资研究所副所长、研究员)